Economías No de Mercado (ENM) en la OMC

En virtud del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y del Acuerdo Antidumping de la Organización Mundial del Comercio (OMC), se contempla la posibilidad de que los estados miembros tomen medidas contra la práctica conocida como «dumping», que consiste en la exportación de un producto a un precio inferior al habitual en el mercado nacional (conocido como «valor normal»), con el fin de proteger a sus industrias nacionales de las importaciones que se ven afectadas por esta práctica. Dichas disposiciones habilitan a los miembros importadores de la OMC para aplicar aranceles a los productos procedentes de un país exportador específico, sin perjuicio de los principios generales del GATT relativos a la consolidación de aranceles y a la no discriminación.

La adición al artículo VI del GATT reconoce que la evaluación de la comparabilidad de los precios puede presentar desafíos particulares en relación con las medidas antidumping, especialmente en el contexto de importaciones originarias de un país donde el comercio está sujeto a un monopolio completo o casi completo, y donde todos los precios internos son establecidos por el Estado. Esto indica una situación en la que las condiciones de mercado no están presentes de manera predominante (Párrafo 1, numeral 2 de la adición al artículo VI del GATT).

La adhesión de China a la OMC

Es difícil exagerar la importancia que tuvo la adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio en diciembre de 2001, un hito de gran trascendencia para la OMC. De manera similar, esta entrada marcó uno de los cambios más impactantes en el modelo económico chino, que sustentaba la política de «Reforma y Apertura» liderada por Deng Xiaoping en aquel entonces.

China representa un ejemplo de una economía emergente que, al mismo tiempo, sigue un plan establecido y se abre al mundo. Es relevante destacar que algunos países que formaron parte de la Unión Soviética o estuvieron bajo su influencia se unieron a la OMC antes que China. Específicamente, entre 1997 y 2001, cinco antiguos miembros de la URSS (Kirguistán, Letonia, Estonia, Georgia y Lituania), junto con otros países de su esfera de influencia, como Albania y Bulgaria, se convirtieron en miembros de la OMC. Sin embargo, la adhesión de China se distinguió significativamente de la de estos países, ya que comenzó mucho antes y atravesó un proceso más largo y complejo.

A pesar de estas diferencias, China experimentó una transformación económica notablemente más rápida que cualquiera de los países mencionados, al menos en términos de crecimiento económico.

La adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) el 11 de diciembre de 2001 marcó un hito en la historia del sistema de comercio multilateral y representó un avance en la evolución de la OMC hacia una organización verdaderamente global. Esta fecha también representó un momento crucial en el desarrollo de China, ya que el gobierno chino asumió una serie de compromisos fundamentales para abrir y liberalizar su economía, con el objetivo de integrarse más plenamente en la economía mundial y proporcionar un entorno comercial e inversor más predecible, en línea con las normas de la OMC.

China se comprometió a adherirse a las normas y obligaciones del sistema de la OMC, fundamentadas en los principios de la economía de mercado, así como a las políticas de la OMC en favor de la competencia y la no discriminación. Además, se comprometió a brindar acceso al mercado para bienes y servicios importados y a fomentar la transición hacia una «economía de mercado socialista».

El proceso de adhesión de China a la OMC se llevó a cabo a través de un grupo de trabajo compuesto por representantes chinos y de los miembros de la OMC. Durante las negociaciones del Grupo de Trabajo, China preparó una serie de compromisos detallados, reflejados en su Protocolo de Adhesión y en sus anexos jurídicamente vinculantes sobre cuestiones específicas relacionadas con el sistema comercial chino. Estos compromisos fueron el resultado de intensas negociaciones destinadas a demostrar que China tenía la legislación y los acuerdos administrativos necesarios para cumplir con las obligaciones de la OMC.

El reconocimiento de China como Economía de Mercado

Según la Sección 15 del Protocolo de Adhesión de China a la OMC, China puede ser tratada como una Economía No de Mercado (ENM) en los procedimientos antidumping si las empresas chinas no pueden demostrar que operan bajo condiciones de economía de mercado.

Párrafo 15 del Protocolo de Adhesión de China a la OMC

15. Comparabilidad de los precios para determinar las subvenciones y el dumping

En los procedimientos relacionados con importaciones de origen chino en un Miembro de la OMC se aplicarán el artículo VI del GATT de 1994, el Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 («Acuerdo Antidumping») y el Acuerdo SMC, en conformidad con lo siguiente:

a) Para determinar la comparabilidad de los precios, de conformidad con el artículo VI del GATT de 1994 y el Acuerdo Antidumping, el Miembro de la OMC importador utilizará o bien los precios o los costos en China de la rama de producción objeto de la investigación, o una metodología que no se base en una comparación estricta con los precios internos o los costos en China, sobre la base de las siguientes normas:

i) si los productores sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en la rama de producción que produce el producto similar prevalecen las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto, el Miembro de la OMC utilizará los precios o costos en China de la rama de producción sometida a investigación para determinar la comparabilidad de los precios;

ii) El miembro de la OMC importador puede utilizar una metodología que no se base en una comparación estricta con los precios internos o los costos en China si los productores sometidos a investigación no pueden demostrar claramente que en la rama de producción que produce el producto similar prevalecen las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto.

b) En los procedimientos sometidos a las disposiciones de las partes II, III y V del Acuerdo SMC, cuando se trate de las subvenciones descritas en las letras a), b), c) y d) del artículo 14 de dicho Acuerdo se aplicarán las disposiciones pertinentes del mismo; no obstante, si tal aplicación presenta dificultades especiales, el Miembro de la OMC importador podrá utilizar, para identificar y medir el beneficio otorgado por la subvención, metodologías que tengan en cuenta la posibilidad de que las condiciones que prevalecen en China no siempre se pueden utilizar como criterios adecuados. Para aplicar tales metodologías, cuando sea factible, el Miembro de la OMC importador deberá ajustar esas condiciones prevalecientes antes de considerar el uso de condiciones que prevalezcan fuera de China.

c) El Miembro de la OMC importador notificará las metodologías utilizadas de conformidad con el apartado a) al Comité de Prácticas Antidumping y las utilizadas de conformidad con el apartado b) al Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias.

d) Una vez que China haya establecido, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que tiene una economía de mercado:

i) se dejarán sin efecto las disposiciones del apartado a) siempre que la legislación nacional del Miembro importador contenga criterios de economía de mercado en la fecha de la adhesión;

ii) En cualquier caso, las disposiciones del apartado a) ii) expirarán una vez transcurridos 15 años desde la fecha de la adhesión.

iii) Además, en caso de que China establezca, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que en una rama de producción o en un sector determinado prevalecen unas condiciones de economía de mercado, dejarán de aplicarse a esa rama de producción o sector las disposiciones del apartado a) referentes a las economías que no son de mercado.

La principal implicación del estatus de Economía No de Mercado (ENM) en los procedimientos antidumping radica en la posibilidad de emplear metodologías alternativas para determinar el valor normal del bien, en contraposición al uso de precios internos para calcular el margen de dumping. En términos generales, las metodologías de Economía No de Mercado para calcular el valor normal han demostrado resultar en derechos antidumping más elevados. Dado el aumento de estos derechos y el hecho de que China enfrenta el mayor número de investigaciones antidumping, obtener un reconocimiento temprano del Estatus de Economía de Mercado (EEM) ha sido uno de los principales objetivos de la política exterior del país desde 2003.

En el pasado, China argumentó que, de acuerdo con la Sección 15(d) del Protocolo de Adhesión a la OMC, que permite la metodología de Economía No de Mercado expiraba después del 11 de diciembre de 2016, lo que conlleva la obligación legal de otorgar el estatus de Economía de Mercado a China después de esa fecha. Sin embargo, esta interpretación de la sección sigue siendo altamente controversial.

Varios países han concedido un reconocimiento del Estado de Economía de Mercado (EEM) a China, mayormente a través de disposiciones dentro de Memorandos de Entendimiento. Aunque algunos de estos países han realizado una declaración política de reconocimiento, nunca han implementado legalmente la decisión; tal es el caso, por ejemplo, de Brasil. De los países que han implementado la decisión de otorgar el EEM a China, solo Australia y Sudáfrica se encuentran entre los principales usuarios de procedimientos antidumping. La mayoría de estos países otorgaron el EEM como una condición para negociar acuerdos de libre comercio (ALC) con China.

Por ejemplo, Australia consideró que los beneficios derivados de un ALC con China superaban los obtenidos mediante el uso de la metodología de Economía No de Mercado (ENM) en los procedimientos antidumping contra empresas chinas. Esto se debe a que algunos ajustes al cálculo del valor normal también pueden realizarse bajo la metodología de economía de mercado.

Los principales países que aún consideran a China una economía no de mercado (ENM) son la Unión Europea, los Estados Unidos, Canadá, Japón, México e India. Japón introdujo una fecha límite no vinculante para otorgar el estatus de economía de mercado (EEM) a China para diciembre de 2016, tras una enmienda de 2007 de las directrices japonesas para procedimientos relacionados con el antidumping. No obstante, Japón no ha asumido ningún compromiso oficial para otorgar automáticamente el EEM. En 2002, Canadá estableció una fecha límite legal similar, pero esta fue derogada en 2013. Por lo tanto, Canadá, la Unión Europea, Estados Unidos, India, Japón y México mantienen la presunción legal de que China es una ENM y actualmente tienen la discreción legal para determinar cuándo se levantará esta presunción. Todos estos países deben seguir criterios establecidos para otorgar el EEM. La Unión Europea y los Estados Unidos están en constante diálogo con China respecto al cumplimiento del país con sus respectivos criterios nacionales para el EEM.

México

La ley antidumping mexicana no proporcionaba ningún criterio legal claramente definido para otorgar el estatus de economía de mercado (EEM) hasta una enmienda de 2003, inspirada en los criterios estadounidenses.

ARTICULO 48.- Para los efectos del artículo 33 de la Ley, se entenderá por economías centralmente planificadas las economías que no sean de mercado, independientemente del nombre con el que se les designe, cuyas estructuras de costos y precios no reflejen principios de mercado, o en las que las empresas del sector o industria bajo investigación tengan estructuras de costos y precios que no se determinen conforme a dichos principios.

Para determinar si una economía es de mercado, se tomarán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: que la moneda del país extranjero bajo investigación sea convertible de manera generalizada en los mercados internacionales de divisas; que los salarios de ese país extranjero se establezcan mediante libre negociación entre trabajadores y patrones; que las decisiones del sector o industria bajo investigación sobre precios, costos y abastecimiento de insumos, incluidas las materias primas, tecnología, producción, ventas e inversión, se adopten en respuesta a las señales de mercado y sin interferencias significativas del Estado; que se permitan inversiones extranjeras y coinversiones con firmas extranjeras; que la industria bajo investigación posea exclusivamente un juego de libros de registro contable que se utilizan para todos los efectos, y que son auditados conforme a principios de contabilidad generalmente aceptados; que los costos de producción y situación financiera del sector o industria bajo investigación no sufren distorsiones en relación con la depreciación de activos, deudas incobrables, comercio de trueque y pagos de compensación de deudas, u otros factores que se consideren pertinentes.

Para determinar si una economía es de mercado, se tomarán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: que la moneda del país extranjero bajo investigación sea convertible de manera generalizada en los mercados internacionales de divisas; que los salarios de ese país extranjero se establezcan mediante libre negociación entre trabajadores y patrones; que las decisiones del sector o industria bajo investigación sobre precios, costos y abastecimiento de insumos, incluidas las materias primas, tecnología, producción, ventas e inversión, se adopten en respuesta a las señales de mercado y sin interferencias significativas del Estado; que se permitan inversiones extranjeras y coinversiones con firmas extranjeras; que la industria bajo investigación posea exclusivamente un juego de libros de registro contable que se utilizan para todos los efectos, y que son auditados conforme a principios de contabilidad generalmente aceptados; que los costos de producción y situación financiera del sector o industria bajo investigación no sufren distorsiones en relación con la depreciación de activos, deudas incobrables, comercio de trueque y pagos de compensación de deudas, u otros factores que se consideren pertinentes.

Sin embargo, no se ha emitido ninguna comunicación oficial sobre la posición de México respecto al EEM para China. En 2008, se concluyó un acuerdo entre México y China sobre remedios comerciales, el cual no aborda el tema del estatus de economía de mercado; únicamente se refiere a la eliminación de algunos derechos compensatorios aplicados a ciertos productos chinos, conforme al anexo 7 del Protocolo de Adhesión de China a la OMC. Este anexo permitió a México apartarse del derecho de la OMC y mantener algunas restricciones sobre determinados productos.

La adhesión de China a la OMC y su éxito económico

El éxito económico de China durante las últimas décadas está estrechamente vinculado a su adhesión a la Organización Mundial del Comercio (OMC), no solo en términos de acceso a los mercados, sino también en términos de reformas internas que formaron parte de los compromisos adquiridos con la organización. La incorporación de China a la OMC resultó en un notable éxito: en cinco años, la contribución de las exportaciones al PIB aumentó en 10 puntos porcentuales, pasando del 18% en 2001 a casi el 29% en 2005.

Este modelo de crecimiento basado en las exportaciones ha sido acompañado de un rápido aumento en los ingresos del país. El PIB per cápita de China se ha más que duplicado desde 2001, pasando de 1.053 a 2.099 dólares entre 2001 y 2006, y casi se ha multiplicado por 10, alcanzando 10.261 dólares en 2019, antes de que la pandemia del COVID-19 afectara a la economía china y mundial.

La adhesión de China a la OMC estuvo precedida por un largo proceso de negociaciones que impuso reformas significativas para transformar la economía del país y adecuarla a las reglas del mercado. Los resultados de las negociaciones bilaterales sobre el acceso a los mercados se ampliaron al resto de los miembros bajo el principio de la «nación más favorecida». En cuanto al acceso a los mercados de bienes, China acordó reducir los aranceles a la importación y eliminar las restricciones cuantitativas a la importación para 2005. Asimismo, el país se comprometió a unificar todas sus leyes, reglamentos y normas, y a eliminar reglas discriminatorias a las importaciones antes de incorporarse a la OMC, además de garantizar la transparencia del sistema y un trato equitativo entre las importaciones y los productos nacionales.

Las concesiones chinas en cuanto al acceso al mercado de servicios fueron más limitadas, aunque el país se comprometió a eliminar de forma paulatina las restricciones a la entrada de inversión extranjera, que varían considerablemente de un sector a otro. Es relevante considerar las medidas de salvaguardia que permite la OMC, las cuales generalmente adoptan la forma de aumentos de la tasa arancelaria o de restricciones cuantitativas. Las subvenciones son una excepción al principio del trato nacional, y el acuerdo de la OMC solo permite que se otorguen a las industrias nacionales. La contratación pública también constituye una excepción a este principio, permitiendo a los gobiernos comprar preferentemente bienes nacionales. El acuerdo de la OMC establece normas para estas medidas con el fin de evitar un uso abusivo que pueda generar barreras al comercio. A China se le exigió respetar estas reglas al adherirse a la organización, aunque las condiciones varían según el acuerdo específico.

El cumplimiento de los compromisos relativos a las subvenciones ha quedado diluido debido a que China mantiene su condición de economía en desarrollo. En cuanto a la contratación pública, China decidió no sumarse al acuerdo multilateral que vincula a los miembros a unas reglas de contratación internacional, y esta situación no ha cambiado. Sin embargo, como parte del proceso de adhesión, China accedió a garantizar la no discriminación a las empresas extranjeras y de capital foráneo al aplicar condiciones a la contratación de insumos, bienes y servicios. Además, se comprometió a eliminar la práctica discriminatoria que fijaba precios duales a las empresas extranjeras que contrataban servicios de transporte, energía y telecomunicaciones.

En cuanto a la protección de la propiedad intelectual, China enmendó su legislación para alinearla con las obligaciones del acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). Entre otras medidas, reformó el derecho penal, añadiendo sanciones a la vulneración de los derechos de propiedad intelectual, creó un marco jurídico para que las autoridades aduaneras protegieran dichos derechos, otorgó a la Administración Pública para la Industria y el Comercio (SAIC) la competencia para iniciar acciones en caso de infracción y creó una sección específica en el Tribunal Supremo Popular para gestionar estos casos. Sin embargo, el grado de infracción sigue siendo alto. En cuanto a la transferencia tecnológica, China ha mantenido su legislación, que no está alineada con las disposiciones del acuerdo ADPIC, como la Ordenanza de Control de Contratos de Importación Tecnológica y las normas de aplicación afines, que imponen restricciones a los contratos de importación de tecnología internacional.

Respecto a las normas y la certificación, la OMC, bajo los principios de no discriminación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), establece reglas sobre las normas técnicas y la certificación para evitar que requisitos técnicos y normas arbitrarias a nivel nacional constituyan barreras técnicas al comercio. En el momento de la adhesión, China se encontraba lejos de cumplir con estos compromisos. Por ejemplo, las inspecciones de productos eran realizadas por distintas autoridades o instituciones según si se trataba de un producto nacional o importado, y las normas en las que se basaban dichas inspecciones carecían de transparencia. Desde entonces, se han adoptado varias medidas, incluida la creación de una certificación obligatoria en China, aunque persisten problemas de discriminación hacia los productos extranjeros.

Finalmente, en cuanto a los derechos compensatorios y antidumping, China promulgó su propia ley en 1997 e inició investigaciones sobre la celulosa procedente de Canadá, Japón, la República de Corea y Estados Unidos, aunque su ley no estaba alineada con la de la OMC. En lo que respecta a la imposición de derechos antidumping y compensatorios contra China por parte de miembros de la OMC, es importante destacar que el alcance y el enfoque cambian sustancialmente según si China es considerada una economía de mercado.

Elementos a tomar en cuenta ante un posible cambio de Política

Aunque China no ha sido la primera ni será la última economía no sujeta a las leyes del mercado en acceder a la OMC (Vietnam es un caso similar), varios factores explican por qué China resulta muy importante para el futuro de la OMC. El más evidente es el tamaño del país. Actualmente, China es la segunda economía más grande del mundo. Además, sus empresas han seguido creciendo y figuran en los primeros puestos de los rankings de las compañías más grandes del mundo. De hecho, China posee más empresas que Estados Unidos en la lista Fortune 500, lo que implica que cualquier distorsión en una economía del tamaño de China, que también cuenta con un gran número de megacorporaciones, tiene repercusiones a nivel mundial.


Es importante tener en cuenta el papel predominante que desempeña el Estado chino en la economía del país. Este papel ha sido objeto de debate durante mucho tiempo, tanto en círculos políticos como en la literatura económica, y la disputa sigue sin resolverse. En el primer semestre de 2022, el 55% de los activos estaban en manos de empresas públicas, tanto centrales como locales. Este porcentaje es aún mayor en sectores como telecomunicaciones, infraestructuras, aviación, energía y servicios públicos.

Aunque la omnipresencia del control estatal en la producción de bienes y servicios sugiere posibles distorsiones en la economía china, alejándola del funcionamiento de un mercado libre, se podría argumentar que la propiedad no necesariamente determina cómo opera una empresa. De hecho, el concepto de «neutralidad competitiva» ha sido desarrollado para medir la similitud del comportamiento de una entidad dominada por el Estado con el de una empresa privada en la producción de bienes y servicios. Diversos estudios han analizado cuán lejos están las empresas de titularidad pública chinas de alcanzar la neutralidad competitiva en el mercado interno. La conclusión general es que las empresas públicas, en su mayoría, se encuentran en una posición aventajada en comparación con sus homólogas privadas, con la excepción del sector inmobiliario.

Otro aspecto importante del rol del Estado en la economía china es la implicación del Partido Comunista Chino (PCCh) en el funcionamiento de las empresas. El PCCh designa y controla a los altos ejecutivos a través de su Departamento de Organización. Además, tanto las empresas públicas como las privadas tienen comités del partido con capacidad para realizar funciones de gobierno y del partido. En los últimos años, el PCCh ha fortalecido la presencia de estos comités en todas las empresas.

Por ejemplo, las empresas públicas y privadas chinas están siendo presionadas para modificar sus estatutos sociales, garantizando la representación del partido en sus consejos de administración, generalmente en la presidencia del consejo. Esto asegura que las decisiones de mayor relevancia sean tomadas previa consulta a las células del partido. Asimismo, el Sistema de Crédito Social refuerza la influencia del partido al monitorizar y calificar a ciudadanos y empresas, incluidos los extranjeros.

En términos generales, la planificación estratégica de China, reflejada en sus últimos planes quinquenales y otras iniciativas, deja claro que el país desea seguir siendo una economía socialista con características propias, manteniendo un papel vertebrador del Estado. Tanto el nivel de crecimiento de China como su modelo económico tienen un impacto significativo en el funcionamiento de la OMC, lo que subraya la necesidad de una reforma, además de los motivos previamente mencionados.

Es evidente que China no es el único país con un modelo económico dirigido por el Estado; una hipotética reforma afectaría a muchas otras economías. La preocupación principal se centra en las empresas públicas que dominan muchas economías, especialmente en los países del Golfo Pérsico y Vietnam. El acuerdo de la OMC no contempla obligaciones específicas respecto a las empresas públicas. De hecho, el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SCM, por sus siglas en inglés) ni siquiera las menciona.

Otra cuestión importante es la transferencia tecnológica. Estados Unidos y otros países han expresado su preocupación por el uso de canales informales no estatales por parte de China, así como por normas no explícitas promovidas por funcionarios del Estado. Este tema se aborda solo parcialmente en las normas de la OMC, que no definen claramente qué se entiende por transferencia «forzosa» de tecnología. El GATT y otros acuerdos multilaterales no cubren la inversión en bienes ni tratan la transferencia de tecnología de manera específica. Sin embargo, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) es el único acuerdo multilateral que abarca la inversión, y el acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) también incluye disposiciones relacionadas.

El siguiente tema de importancia es la condición de «País en Desarrollo». Los tratados de la OMC contemplan excepciones y reglas más permisivas para estos países, que, bajo un trato especial y diferenciado, tienen derecho a periodos más largos de ejecución de los compromisos acordados, medidas para aumentar las oportunidades comerciales y mayores subvenciones agrícolas que los países desarrollados. Sin embargo, no existen reglas claras sobre lo que constituye un «País en Desarrollo», lo que significa que esta condición es auto declarada. La mayoría de los miembros de la OMC se declaran en desarrollo, incluida China.

Esto permite a China disfrutar de reglas preferentes en algunos ámbitos, a pesar de ser una potencia comercial más importante que muchas economías avanzadas, concentrar el mayor número de empresas en el índice Fortune 500 y ser la segunda economía más grande del mundo. Por tanto, las reglas de la OMC no se diseñaron teniendo en cuenta la estructura única de la economía política china, lo que indica una necesidad evidente de reformar la institución.

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Como legislador en materia de política comercial, el Congreso de México debe entender todas las implicaciones que tendría cambiar la política comercial sobre China para poder tomar decisiones fundadas y contrarrestar las consecuencias adversas, si las hubiese:

  • China no cumple los criterios técnicos definidos en la legislación que permitirían al país obtener la condición de economía de mercado a efectos de los procedimientos antidumping. La modificación de la condición de China alteraría las condiciones que garantizan que la competencia internacional se efectúa en igualdad de condiciones.
  • Las consecuencias económicas de conceder a China la condición de economía de mercado pueden ser positivas para determinados sectores de la economía y negativas para otros. No obstante, todavía no se ha realizado una evaluación de impacto completa. Como resultado, sigue sin estar claro el efecto real que tendría en la economía de México.